La responsabilidad solidaria en el Código Tributario Dominicano: ¿Un retroceso constitucional?
2 de agosto 2024
El 29 de julio de 2024 fue promulgada la Ley 25-24 que modifica el artículo 11 de la Ley No. 11-92 que aprueba el Código Tributario Dominicano (CTD). El Código Tributario Dominicano (CTD) es el marco legal que regula las obligaciones y los derechos de los contribuyentes y de la Administración Tributaria en la República Dominicana.
El referido artículo 11 del CTD establece quienes son las personas solidariamente responsables de las obligaciones tributarias de los contribuyentes. La responsabilidad solidaria implica que la Administración Tributaria puede exigir el pago de la deuda tributaria a cualquiera de los responsables señalados en este artículo, sin necesidad de seguir un orden o una proporción determinada. Esta figura tiene como finalidad garantizar la efectividad de la recaudación fiscal y evitar la evasión de los contribuyentes. Sin embargo, puede generar situaciones de injusticia, inseguridad jurídica y vulneración de los derechos fundamentales de los responsables solidarios.
A raíz de una acción directa en inconstitucionalidad incoada ante el Tribunal Constitucional (TC) en contra del literal b), y bajo la consideraron que estos violan los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad y seguridad jurídica, el TC declaró la inconstitucionalidad de este literal y agregó el c) por considerarlo conexo mediante la Sentencia TC/0943/23 del 27 de diciembre de 2023 (la “Sentencia”). Se aprovechó este momentum, en el que debe eliminarse los literales b) y c), para modificar el artículo completo.
Los literales b) y c) declarados inconstitucionales por la Sentencia establecían: “b) Los presidentes, vicepresidentes, directores, gerentes, administradores o representantes de las personas jurídicas y de los demás entes colectivos con personalidad reconocida; c) Los que dirijan, administren o tengan la disponibilidad de los entes colectivos y empresas que carecen de personalidad jurídicas, incluso las sucesiones indivisas”.
En cuanto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los jueces del TC realizaron el correspondiente test de razonabilidad para analizar la relación del medio-fin y concluyeron que, si bien es cierto que el estado tiene un objetivo legítimo de protección de su capacidad recaudatoria y que la responsabilidad solidaria es un medio constitucionalmente viable, no menos cierto es que, con lo establecido en el literal b) no existe una proporcionalidad adecuada, ya que no todos los administradores son necesariamente solventes o beneficiarios directos de la empresa, sino que muchas veces figuran como administradores a nivel corporativo porque ejercen puestos de dirección en la empresa que requieren dichas designaciones para el buen desenvolvimiento de las operaciones diarias del negocio, sin ser más que meros. Se debe considerar su participación directa en la administración o el manejo de fondos, es decir, en qué les beneficia que el contribuyente (la sociedad) no haya cumplido con una obligación tributaria.
En cuanto a su análisis sobre el principio de legalidad y seguridad jurídica en relación con el mencionado literal b), los jueces del TC no solo analizaron los principios constitucionales transgredidos, sino que también consideraron el derecho comparado al respecto en búsqueda de la armonización del ordenamiento jurídico dominicano con los estándares internacionales. En la Sentencia, el TC cita casos de España, Perú, México, entro otros, donde la responsabilidad solidaria está estrictamente limitada y está condicionada a la comisión de actos ilícitos o negligencia grave, y no se impone de manera objetiva. En efecto, los jueces determinaron que el literal b), citamos: “coloca a los presidentes, vicepresidentes, directores, gerentes, administradores o representantes de las personas jurídicas y de los demás entes colectivos con personalidad reconocida en una posición de coacción por parte de la administración tributaria que puede ser indeterminada, genérica y discrecional”.
Sin embargo, pese al extensivo y profundo análisis y motivaciones de los jueces del TC que se reflejan en la Sentencia TC/0943/23, que es definitiva y constituye un precedente de obligatorio cumplimiento para todos los poderes públicosy órganos del Estado, las cámaras legislativas aprobaron una modificación al Artículo 11 que incluye ambos literales (b y c), en el literal j). Se precisa indicar que no solo permanece este texto, sino que fue ampliado, para incluir a los directivos de la sociedad que, citamos: “de manera dolosa o culposa hayan consentido al incumplimiento tributario”. Nos preguntamos, ¿a quién le corresponde tipificar el dolo? ¿Se está guardando el debido proceso? Entendemos que la Administración Tributaria no tiene la competencia para determinar si hubo dolo, toda vez que haría las veces de juez y parte en el caso de que se trate. Entendemos que la Administración Tributaria tiene pleno conocimiento de este tecnicismo procederá cumpliendo con el debido proceso.
Vale añadir que las modificaciones al Artículo 11, dejando a un lado los literales b) y c), previamente abordados, incluyen otros ítems desfavorables para los empresarios e incluso, atentan contra la inversión extranjera. Debajo brevemente incluimos los cambios que más llaman la atención:
- Se elimina el velo corporativo que establece la Ley núm. 479-08, de las Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada, que establece que los socios o accionistas no responden personalmente por las deudas sociales sino hasta el límite de sus aportes. En efecto, la Administración Tributaria podría realizar cobros coactivos con los bienes personales de estos.
- Queda a la discreción de la Administración Tributaria aceptar pagos parciales en los casos que se justifique.
- Se incluye a los beneficiarios finales como responsables solidarios.
- Se incluyen como responsables solidarias a las sociedades que formen parte del mismo conjunto económico.
Estas modificaciones, recientemente introducidas al Artículo 11 del CTD, pueden impactar negativamente nuestra economía, especialmente, la inversión extranjera que con tanto esfuerzo esa alianza invisible público-privada ha logrado, pues la seguridad jurídica que buscan las empresas al establecerse en nuestro territorio se vería gravemente comprometida. Con la promulgación de esta Ley, vemos en el horizonte nuevas acciones directas en inconstitucionalidad por ante el TC. Igualmente, resulta altamente preocupante que el Legislador, en lugar de aprovechar la oportunidad para enmendar la situación y buscar salidas legales apegadas a nuestra Constitución, inobserve cabalmente las decisiones de nuestra más alta corte e intérprete de la Constitución. No obstante, estamos confiados que la Administración Tributaria, en su facultad de dictar normas generales para la interpretación del CTD y normas tributarias, aclare estas interrogantes.